高校整体支出绩效评价改革试点实施方案
成都学院
根据国家中长期教育发展规划中提出的“完善学校目标管理和绩效管理机制”要求，为深入推进成都学院四川省教育综合改革试点工作，继续实施预算绩效管理改革，促使高校进一步推进财政科学化、精细化管理，实现财政支出管理机制创新，根据四川省教育厅四川省财政厅《关于印发〈四川省教育综合改革试点项目管理办法〉的通知》(川教〔2015〕17号)、成都市《全面推进预算绩效管理的意见》（成府发〔2014〕6号等文件精神，按照《四川省教育体制改革领导小组办公室关于开展四川省教育综合改革试点的通知》（川教改办〔2015〕2号）的要求，结合成都学院实际，特制定此《高校整体支出绩效评价改革试点项目实施方案》。
一、改革目标及基础
（一）改革目标

根据2011年4月财政部重新修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）规定：纳入各级财政部门整体支出绩效评价的高等院校（以下简称高校）是各级财政支出绩效评价的特殊部门，高校整体支出绩效评价是部门整体支出绩效评价的重要组成部分。相对而言，对与高校整体支出的绩效评价需要不断地探索、研究和完善，其改革试点的主要目标和实践价值主要体现在以下方面：
高校整体出绩效评价体系构建与跟踪监测。在深入、广泛实践的基础上，针对高校的特定发展特征及发展规律，构建高校整体支出的绩效监测评价指标体系。根据试测结果，对指标体系进行调整，形成科学、实用的评价准则。根据评价指标体系，全面、持续性收集我校财政支出相关数据，逐步形成完整的高校整体支出绩效评价数据库。
构建高校整体支出绩效评价制度创新和政策设计的理论框架，为决策机构优化财政支出管理政策提供思路，不断完善我校整体支出绩效评价管理制度，促进制度贯彻落实，找准制度创新设计的关键点和突破口，形成持续改进的、科学的公共财政支出绩效评价管理政策制度设计与执行机制。
（二）改革依据和基础
从2010年起，以《成都市财政支出绩效考评办法（试行）》（成财办〔2009〕37号）和《成都市财政支出绩效考评指标体系框架》出台为标志，按照“统一规划、分步实施、先易后难、积累经验、不断完善”的原则，市级财政支出绩效评价工作有序开展，“讲绩效、重绩效、用绩效”的全过程预算绩效管理工作机制逐步建立。2014年初成都市继续出台了《全面推进预算绩效管理的意见》（成府发〔2014〕6号，市财政局根据财政部的划分方法，逐步构建了以绩效目标管理、绩效分配管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价管理、绩效评价结果反馈应用等五个部分共同组成的综合预算绩效管理系统。但由于种种原因，财政资金在使用过程中，存在着执行缓慢和效益不高等问题。为不断提高财政资金使用效益，不断提升预算绩效管理水平，2014年成都市财政局继续深入推行预算绩效管理改革，财政工作正从“重分配”，向“重管理、重绩效”转变。同年，作为成都市首批5个整体支出绩效评价试点部门之一，我校的整体支出纳入市财政支出绩效评价体系中并接受了市财政局的现场再评价检查。
部门整体支出评价以“资源投入、过程管理、投入效果”为基本指标框架，全面考核了我校年度预算编制、预算执行（规范资金管理）和支出绩效（使用绩效）。本次绩效考评的目的在于以财政支出绩效评价为杠杆，撬动全校各级领导干部和全体教职员工规范财务工作、增强财务意识、重视预算编制、改进预算管理，真正发挥绩效考核指标的牵引和导向作用，提高财政资金管理水平和使用效益。显然，本次评价促使高校进一步推进财政科学化、精细化管理，实现财政支出管理机制创新。
二、主要任务和措施
（一）改革的总体思路
以部门整体支出绩效评价和项目支出绩效评价为主线，从宣传层、制度层、技术层和评价考核层四个层面分别探讨高校财政支出绩效评价的现状和问题，总结高校在整体支出绩效评价工作中的经验和不足，为高校整体支出绩效评价改革这一重大而深远的财政管理改革提供应用性分析和样本研究范例。同时，为同类事业制单位建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的绩效管理体系提供思路和建议。也为高校提高财政资金使用效率、建立现代预算制度，改进财政管理与服务方式、推动事业单位治理能力的提升奠定应用性研究基础。
（二）改革的基本要点
1.逐步构建科学、规范的部门整体支出绩效评价指标体系。
以关注现行整体支出绩效评价指标体系中的效益评价指标体系为切入点，在科学、严密基础上，实施规范的、完整的高校整体支出绩效评价指标体系，发挥绩效评价的应有作用，产生绩效评价的综合效果。
 2.逐步树立整体支出绩效评价信息系统及数据库理念。
重点关注和推进部门整体支出绩效评价体系相关数据材料的收集和整理。高校整体支出绩效评价是一项工作量大、技术性强的工作，为了确保绩效评价工作的顺利开展，必须建立起完整的整体支出绩效评价基础资料数据库。本方案拟初步探讨相关数据材料的采集方法、采集范围和采集形式，以确保评价结果的公正性和权威性。   
3.逐步建立和完善整体支出绩效的事前、事中评价机制。 
    现阶段对整体支出绩效的评价是单位整体支出完成后的事后考评，而对事前的分析论证、事中的跟踪问效，缺乏相应的评价机制。试点拟初步探讨全过程的整体支出绩效评价，提出实际操作性强的评价工作规章和办法，增强绩效评价结果导向性作用。   
4.逐步形成以结果为导向的预算管理模式。
    通过本试点的应用性研究分析，切实关注财政资金“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的问题，建立全过程预算绩效管理机制，实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合。
（三）改革的试点范围
1.建立科学化样本分析研究
从宣传层、制度层、技术层和评价考核层四个层面分别探讨高校整体支出绩效评价的现状和问题，总结事业单位在预算绩效管理工作中的经验和不足。
2.指标体系研究
试点拟对当前整体支出绩效评价指标体系的设置与具体实施运作进行跟踪研究，从而明确按照分部门、分项目、分环节指导下的绩效评价指标建立。
3.评价结果的应用研究
试点拟对我校、乃至其他高校已经制定预算绩效评价结果的应用管理办法进行研究，探讨不断增强部门整体支出绩效评价工作权威性的有效措施。
4.综合分析研究
基于上述研究基础，提出高校整体支出绩效评价工作中存在的问题和不足，并剖析问题存在的原因，有针对性的提出对策建议，以期为推进改革试点提供有益的借鉴。
三、改革试点进度安排
本改革试点属于应用性改革。基于实际研究操作的要求，改革的成果具有较高的显示度与可量化考核度。本改革试点的成功申报和完成将对高校整体支出绩效评价体系的构建，乃至财政支出绩效评价体系的构建工作给予实质性帮助，有效提升事业单位财政资金科学化、精细化管理水平。
第一阶段：（2015年-2017年）
阶段目标：高校财务管理体制和制度的改革优化。
对全国实施整体支出绩效评价且成效较突出的高校进行调研，采取走访、座谈、调查问卷等方式对高校整体支出绩效评价模式有效性比较分析。梳理国内高校整体支出绩效评价发展脉络及现状，归纳提炼代表性的整体支出绩效评价模式，分析其构成要素、适用条件、运行机制、运作效果，进而从多维视角对整体支出绩效评价模式的有效性进行对比分析，为整体支出绩效评价模式创新奠定基础。
以2014年本单位整体支出绩效自评和成都市财政局现场评价为基础与参考，进一步分析学校整体支出绩效状况，厘清学校现行财务管理体制和制度，发现问题，分析原因。
在现状梳理的基础上，针对学校财务管理和整体支出绩效评价的具体问题，以预算绩效管理为基本导向，对不同层级的职责做出界定，明确决策、管理、监督各责任主体的责任、权利，建立财务分级负责管理体制，使全过程运行分级、分层拥有制度保证；以制度化强化二级单位“一把手”的财务管理责任、固化二级单位的财务管理机构和人员职责，明确审签流程和财务公开办法，强化对经费使用的监督，健全二级单位财务管理制度；根据国家相关财经制度的要求和我校实际情况，建立经费管理项目责任制，强化申请单位的主体责任，强化预算执行的责任意识，加强对经费使用的监管， 提高资金使用效率；建立预算评审制，通过培训和交流提升预算编制工作人员的政策水平和工作能力，做好预算编制工作中的预算编制部门与执行部门之间的沟通与协调工作，更好地开展预算编制工作，提高预算编制的准确性和可执行度。
制定和完善相应制度。拟制定《成都大学预算绩效考评实施办法》、《成都大学接受成都市整体支出绩效评价迎检方案》等相关制度和方案。
第二阶段：（2016年-2017年）
阶段目标：完成部门整体支出绩效全面评价。
筹建研究的支撑平台，如财政支出绩效管理研究中心，进行部门整体支出绩效评价的科学化、系统化、推进式研究。校内落地的应用性、实践性研究平台，具有校内相对独立的“第三方”的角色定位。通过引入第三方校内外专家，独立、客观、公正地对全校的财政支出项目全面开展绩效评价，总结各部门财务活动和财务管理中的经验和亮点，找出财政资金使用过程中的问题和隐患，提出有针对性和可操作性的政策建议。
构建针对高校的特定发展特征及发展规律高校整体支出的绩效监测评价指标体系，并根据测试结果调整指标体系，完成科学、实用的成都大学整体支出绩效评价的指标体系，建立《成都大学整体支出绩效评价指标体系》、《各工作专项绩效评价指标体系》以及《校内项目适用指标体系一览表》。
根据评价指标体系，收集基础数据和资料信息、核实数据信息、开展现场抽查考评、进行综合分析形成评价结论。撰写评价报告、征求意见修改报告、提交报告、等待上级部门审核报告并反馈审核结论。
第三阶段：（2017年-2018年）
阶段目标：关注绩效评价结果应用及信息披露。
实现学校整体支出绩效评价结果应用，以学校整体支出绩效评价报告为依据，进行新一轮学校财务管理制度优化和预算绩效改进，形成以评促改、不断深究、持续改进的高效整体支出绩效改革的动态可持续机制。
建立信息披露机制，适时将学校整体支出绩效评价结果通过学校网站、公众媒体或第三方信息发布机构等途径予以公开披露，并形成年度的信息公布长效机制，加强对高校经费支出绩效的多方监督，实现以监测督导促进学校整体支出绩效提升的良性互动机制。
全面、持续性收集和整理我校财政支出相关数据，通过计算机网络技术支持建立起系统和完整的整体支出绩效评价信息系统和数据库，以确保评价结果的科学性和权威性。   
第四阶段：（2018年-2020年）
阶段目标：形成校城互动，成果共享的研究格局，创新研究机制，搭建推广应用平台。
构建和完善单位高校整体出绩效评价体系与跟踪监测系统，逐步形成完整的高校整体支出绩效评价数据库，逐步形成整体支出绩效评价以及财政支出绩效评价的具有一定研究价值与应用价值的推广成果，为相关部门建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系提供思路和建议，推动政府治理能力的提升奠定应用性研究基础。

四、配套措施
（一）组织保障
1.战略认识上，高度重视绩效考评。
将实行整体支出绩效评价、规范财务管理、提高资金使用效益视为学校发展的“生命线”（生存与发展的高度）。以财政支出绩效评价为杠杆，加大统一和分散培训力度，撬动单位内各级领导干部和全体教职员工规范财务工作、增强财务意识、重视预算编制、改进预算管理，真正发挥绩效考核指标的牵引和导向作用，提高财政资金管理水平和使用效益。重要的显性定量绩效指标列入对各部门年终考评的重要内容，进行专项督导。
2.明确制定《成都大学预算绩效考评实施办法》。从总则、组织管理、目标管理、考核内容、考核程序、考核等次，到考核结果应用建立制度实施基础。绩效考核工作由学校预（决）算委员会统一领导。学校预（决）算委员会办公室设立在学校计划财务处。
3.分解整体支出绩效评价指标体系。确定以资金预算编制为龙头，通过资金使用过程的管理与监督，从而达到的项目效果为一条主线，细化指标和任务分解。
4.实行全覆盖预算绩效考核，考核方式分为重点考核和一般考核。对学校发展具有重大影响、资金量大、政策性强的项目实行重点考核。每年的重点考核项目根据当年的工作重点、学校预（决）算委员会的决定和上级主管部门的有关文件精神确定。学校财务处作为评价主体，依据学校工作规划选择3—5个项目作为绩效考评的重点考核项目。同时，当年未确定为重点考核项目的其他项目均作为一般考核项目。
5.试点激励机制。对绩效评价工作完成情况较好的部门给予适当奖励。
（二）制度建设
    1.采取自上而下、逐步完善的方式，拟定相应制度。涵盖《成都大学预算绩效考评实施办法》、《成都大学接受成都市整体支出绩效评价迎检方案》、《成都大学整体支出绩效评价指标体系》、《各工作专项绩效评价指标体系》以及《校内项目适用指标体系一览表》等。最终，在全校系统推行绩效管理理念和绩效评价的方法。
2.建立财务分级负责管理体制。实行财务分级负责制是高校财务管理的发展趋势，是强化财经纪律，防范财务风险，落实财经责任，提高资金使用效率，确保财务有效运行的制度保证。通过对不同层级的职责做出界定，明确决策、管理、监督各责任主体的责任、权利，使全过程运行分级、分层拥有制度保证。学校将持续优化自身的财务管理体系，进一步提升财务管理工作水平，以“以评促建、以评促改”为推手，进一步完善学校财务管理制度和办法，整体提升学校财务管理工作水平。
3.健全二级单位财务管理制度。加强二级单位财务管理，一要以制度化强化二级单位“一把手”的财务管理责任，提高对财务政策把握的准确性。二要固化二级单位的财务管理机构和人员职责，明确审签流程和财务公开办法，强化对经费使用的监督。只有二级单位都自觉提高财经意识、严守财经纪律，学校财务管理水平才能真正全面提高
4.实行经费管理项目责任制。根据国家相关财经制度的要求和我校实际情况，应建立经费管理项目责任制。通过项目责任制，强化申请单位的主体责任，强化预算执行的责任意识，加强对经费使用的监管， 提高资金使用效率。第五，建立预算评审制。通过不间断的培训与交流来提升预算编制工作人员的政策水平和工作能力，同时，做好预算编制工作中的预算编制部门与执行部门之间的沟通与协调工作，更好地开展预算编制工作，提高预算编制的准确性和可执行度。
（三）经费保障
学校在按照立项试点的相应比例进行配套，分年度在单位预算中安排专项资金，用于整体支出绩效评价的工作的推进、实施、调研和检查等费用。
五、风险防范
基于前述制度、流程、分工和保障措施的建立与完善，在高校整体支出绩效改革进程中，学校有能力将各类目标风险降到最低，以保障目标的完成与实现。